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[摘要]汶川地震已经过去9年,我们回想灾难时刻,亦会记得当时的国家救灾表现。回溯二百多年前,清代中国亦发生了一场天灾,考验朝廷的救灾能力。
汶川地震已经过去9年,我们回想灾难时刻,亦会记得当时的国家救灾表现。回溯二百多年前,清代中国亦发生了一场天灾,考验朝廷的救灾能力。
那是乾隆八年到九年的一场北方大旱,其中京畿驻地直隶的灾情特别严重,可谓剧烈而漫长。史载“大暑苦热,土石皆焦,人多暍死”,32州县大旱;第二年,又有12州县复旱,一时饿殍遍野、灾民流离。
如若处置不当,被饥荒包围的京师和流民涌入的皇城必然会为盛世蒙上一层阴影。
虽然当时清朝国力鼎盛,但乾隆帝即位不过八年、执政经验并不算丰富,朝廷如何度过这次“危机”?
京畿驻地,大饥荒
严重的灾情主要集中在直隶东部中心地带。
乾隆八年春,蓟州、三河、天津等32州县[1]大旱、大热,滴雨未降,小麦歉收。到五月,旱魃肆虐,土地皴裂,秋播无望,大旱导致大饥,“其极贫民口多以草实水萍充饥,情状危惨”,六月,灾民外出乞讨,形成指向北京的难民潮,这些不稳定因素危及京师的治安。
面对灾成定局,地方官放弃了所有希望,只得向朝廷要粮,然而一波未平,一波又起,乾隆九年,直隶继续大旱,12个州县[2]依然在旱情里挣扎,自冬至春,自春入夏,天时亢旱,再次歉收,粮价也随之日益昂贵。
由于饥荒近在京畿,乾隆八年六月,乾隆帝很快知道了地方缺粮的报告。
直隶地方官员称,河间等27个州县需要政府救济的人口共有189万人。而眼看直隶河间、天津等地雨泽愆期,米价昂贵,皇帝遂同意直隶总督高斌的救灾请求。
朝廷按照勘灾所得,将灾害分为好几个等级,不同的等级,救灾力度不同。
河间等27州县受灾最重,朝廷给予普赈一个月的待遇[3],普赈之后,高斌将直隶成灾最重的河间等16州县加赈,为期五个月,而成灾次重的肃宁等11州县,按灾害等级加赈一个月至四个月。[4]
晚清逃荒情形
而救灾的粮食从哪来呢?
乾隆八年六七月间,皇帝命令先拨运仓米10万石分贮被旱各州县,后来又想办法再拨40万石,令高斌分发各处,接济灾民们度过漫长的冬天。
高斌等办理救灾的官员面对剩下的粮食缺口,搞来了比计划需求还要多的粮食,“又添拨各处仓谷约15万石,计足敷用”[5]。
值得一提的是,这些米粮全部来自帝国的仓储系统,也就是预先存好,并未额外向别的地方征粮。
方观承还采取采买、截流漕运等方式筹集米粮,用于平抑灾区的粮价,“视州县大小,酌量分派存贮,以敷粜借之用”[6],自乾隆八年九月-乾隆六月这九个月内,为购买粮食,动用了至少71万两库银。[7]
“无一人流离失所”
米粮到了灾区各处,接下来的问题就是按照什么标准发到灾民手中。根据办赈官员方观承等设想的散赈条规(即将赈济米粮发放到灾民手中),这次散赈,成年人每天发给半升大米或者等价的银钱,未成年人标准减半。
一系列措施之后,在青黄不接之时,为了能够让没有依靠的灾民能够糊口,方观承等人延长了救灾的期限,继续分发钱粮给灾民,是为“展赈”。
出于对秋天收成的绝望,不少灾民四出流移,为了安抚流民,清廷在靠近京城的州县设粥厂煮粥救济灾民。这一场景在电视剧中常常见到。
为使灾民尽快回籍恢复生产,方观承下令对外来的饥民进行收留安置,发给口粮饭食,搭建临时的住所供其栖身,为保证灾民春耕,开春之后,由直隶地方官员组织将外地流民送回原籍。
赈务正使方观承。
而灾后,稳定秩序亦成要务,朝廷的办法是,免息借贷钱粮、籽种、耕牛、农具等给灾民,让他们有农活儿干。
当时,被灾最重之河间等16州县共出借麦种2500余石,麦种牛力银近七万两;被灾次重之肃宁等10州县,共出借麦种牛力银万余两;偏灾之霸州等5州县,共出借麦种银3500多两。
乾隆九年八月,皇帝大方地宣布,将上述借出的麦种牛力及相关一切费用全部豁免,“以纾民力”。[8]
据统计,此次直隶救灾,领到钱粮的灾民达66万户,共210万人,煮粥救济的流民超过94万人,前前后后发放的粮食共110万石,发放的银钱共110万两,各州县参与救灾的官员达245人[9]。
不管从当时还是后世来看,这次救灾活动的结果非常成功,号称饥荒期间无一人流离失所。
赈灾中的大小官吏表现都很出色。时任赈务正使的方观承自述:“戴星而驰,遍历灾所,心指口画,十指布算”,“旬月之间,转灾为福”[10]。副使陶正中叙述更为详细:“邀恩逾于常格”,“庶司各勤其职”,“凡五阅月,流者复,殆者安,民庆更生,泽施无已。”
方观承在救灾上的所作所为被后世官员所效仿,学者李明珠将清代官方的救灾活动称之为“方观承模式”[11],誉为清代救荒流程的样板。
清代的经验
乾隆八年至九年的这次饥荒救济,何以如此成功?
主要是乾隆朝有了一套比较完善的救灾制度。
不得不说,乾隆朝的预报、报灾、勘灾到赈灾、善后等涉及灾前、灾时和灾后的救灾体系十分严密,可谓集历代救灾制度及经验之大成。朝廷各级机构救灾亦各有职能,各司其职。
而且,清廷在歉收、饥荒之年,物价高昂之时,资助贫困人口在一定程度上成为地方政府的一件例行公事,它所遵循的是一套近乎自动化的程序。
有西方学者计算过,当时给予灾民的日均粮食所提供的热量,其卡路里水平接近现在联合国通行的维持基本生活的标准。
乾隆帝虽然登基不久,执政经验欠缺,但仍可以依托强大的行政系统和周密的规章制度度过荒年。
清代赈灾也特别舍得花钱,明代洪武朝是赈济施行较好年代,“三十余年,赐予布钞数百万,米百余万”[12],然而远难与清代常年耗费银数百万两赈灾相比,而乾隆朝最为突出。
更何况,清朝创建了一个复杂的粮食供给系统。在这个系统中,朝廷向各地地方官收集粮价、气候和降雨的资料,以预测何时何地可能发生严重缺粮以及研究如何作出反应,而中心是建立与维持一个储粮数百万吨的仓储系统。
这些粮仓主要建立在县城和小市镇,代表着国家对普通人民物质福利的承诺。这在同时期的欧洲完全无法想象,更遑论能够做到。[13]
清朝政府为何要花这么大的力气进行救灾?
学者魏丕信认为,这是帝王的政治目的,救济灾民是驱动地方政府,使之行动起来的最好机会,在很大程度上可以严格监控官员,使官僚政府尽可能高效地为大众服务,并由此而加强清朝的统治。[14]
乾隆朝,又为何能做得那样好?
主要是因为,18世纪的中国已经积累了相当数量的财政储备,包括银钱和粮食,这使得其有可能通过大规模的赋税蠲免,通过从市场上购买大量粮食,通过大量的无偿赈济、免息借贷,来推行“慈恩”政策。
不过,类似于乾隆八年-九年直隶饥荒那种大规模的官方赈灾,到嘉庆朝以后越来越难以实行。19世纪初期,特别是晚清以来,整个国家的救荒机制走向衰败,迈入艰难转型。(文/刘少航 中国人民大学清史研究所博士)
参考文献
[1]《中国三千年气象记录总集》(叁)第2346-2347页;《中国气象灾害大典•天津卷》第91页;《中国气象灾害大典•河北卷》第40页。[2]《中国三千年气象记录总集》(叁)第2355-2356页;《中国气象灾害大典•天津卷》第91页;《中国气象灾害大典•河北卷》第40页。[3] 方观承辑《赈纪》,《中国荒政全书》第二辑第一卷,第538页。[4]方观承辑《赈纪》,《中国荒政全书》第二辑第一卷,第538页。[5]方观承辑《赈纪》,《中国荒政全书》第二辑第一卷,第539页。[6]方观承辑《赈纪》,《中国荒政全书》第二辑第一卷,第596页。[7] 方观承辑《赈纪》,《中国荒政全书》第二辑第一卷,第602-603页。[8] 方观承辑《赈纪》,《中国荒政全书》第二辑第一卷,第605-606页。[9]方观承辑《赈纪》,《中国荒政全书》第二辑第一卷,第617页。[10]方观承辑《赈纪•序》,《中国荒政全书》第二辑第一卷,第491-492页。[11]【美】李明珠著,石涛、李军、马国英译:《华北的饥荒:国家、市场与环境退化(1690-1949)》,人民出版社,2016年,第295页。[12]张廷玉等撰《明史》卷七八,志五四,食货二,中华书局,1999。[13]Pierre-Etienne Will and R. Bin Wong. Nourish the People: The State Civilian Granary System in China, 1650-1850, pp. 507-526.[14]【法】魏丕信著、徐建青译:《十八世纪中国的官僚制度与荒政》,江苏人民出版社2006年,第5页。
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